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背景：中國(guó)油氣行業(yè)的持續(xù)改革

一直以來(lái)，外商投資中國(guó)油氣勘探開(kāi)發(fā)領(lǐng)域僅限于合資、合作(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“合資、合作要求”)。[1]《對(duì)外合作開(kāi)采海洋石油資源條例》[2]和《對(duì)外合作開(kāi)采陸上石油資源條例》[3]明確要求外國(guó)投資者與三大油企(即中國(guó)石油天然氣集團(tuán)有限公司(“中石油”)、中國(guó)石油化工集團(tuán)有限公司(“中石化”)和中國(guó)海洋石油集團(tuán)有限公司(“中海油”))簽訂石油合同(即產(chǎn)品分成合同)。中石油和中石化享有對(duì)外合作勘探開(kāi)采陸上石油、天然氣的專(zhuān)營(yíng)權(quán)，而中海油享有對(duì)外合作勘探開(kāi)采海洋石油、天然氣的專(zhuān)營(yíng)權(quán)。[4]

盡管外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄(自2017年起更名為負(fù)面清單)允許合資或合作兩種上游油氣合作開(kāi)發(fā)的形式，但中方和外方投資者通常采用的做法是訂立產(chǎn)品分成合同。

最近幾年，中國(guó)一直在推進(jìn)油氣行業(yè)上游領(lǐng)域的改革，逐步向私人和外國(guó)投資者開(kāi)放，增加上游油氣勘探開(kāi)發(fā)的多主體參與，其中重要舉措包括：

2011年，原國(guó)土資源部(現(xiàn)自然資源部)經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，將頁(yè)巖氣定為我國(guó)獨(dú)立礦種，不納入“常規(guī)天然氣”范圍。此后，國(guó)土資源部進(jìn)行了兩輪頁(yè)巖氣探礦權(quán)出讓公開(kāi)招標(biāo)，但要求外國(guó)投資者通過(guò)中方控股的中外合資企業(yè)參與競(jìng)標(biāo)。

2015年和2017年，新疆省作為油氣上游領(lǐng)域改革試點(diǎn)，舉行了兩輪常規(guī)油氣區(qū)塊的公開(kāi)招標(biāo)出讓。但對(duì)投標(biāo)人的資格要求為在中國(guó)境內(nèi)(不含港澳臺(tái))注冊(cè)、最終絕對(duì)控股股東或最終實(shí)際控制人為境內(nèi)主體、凈資產(chǎn)人民幣壹拾億元及以上的內(nèi)資公司，即不對(duì)外國(guó)投資者開(kāi)放。

2017年，《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》取消了外商投資油頁(yè)巖、油砂、頁(yè)巖氣限于合資、合作的要求。

2018年，《自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)外商投資準(zhǔn)入特別管理措施(負(fù)面清單)(2018年版)》取消了對(duì)自貿(mào)區(qū)外國(guó)投資者投資常規(guī)石油天然氣(包括煤層氣)限于合資、合作的要求。

《2019年負(fù)面清單》是深化油氣上游領(lǐng)域改革的進(jìn)一步措施。自2017年5月國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于深化石油天然氣體制改革的若干意見(jiàn)》以來(lái)，中國(guó)已出臺(tái)多項(xiàng)改革舉措，涉及石油天然氣中游和下游領(lǐng)域。

《2019年負(fù)面清單》的影響以及主要法律問(wèn)題

2019年的負(fù)面清單出臺(tái)后，市場(chǎng)普遍表示歡迎，認(rèn)可這是中國(guó)進(jìn)一步深化改革開(kāi)放的積極信號(hào)，也意味著對(duì)外國(guó)投資者提供更公平的市場(chǎng)環(huán)境和更多的商業(yè)機(jī)會(huì)。[5]但是近年來(lái)非常規(guī)油氣行業(yè)和新疆的試點(diǎn)招標(biāo)項(xiàng)目也表明，即使2019年負(fù)面清單取消了準(zhǔn)入限制，外國(guó)投資者能否真正獲得投資機(jī)會(huì)很大程度上取決于開(kāi)放投資的區(qū)塊是否技術(shù)可行、經(jīng)濟(jì)合理。此外，如下文分析，在法律層面上，外商投資新政策的落地實(shí)施還有待更明確的實(shí)施細(xì)則出臺(tái)。

《2019年負(fù)面清單》出臺(tái)后，可供外國(guó)投資者選擇的投資形式可能包括：

與三大油簽訂產(chǎn)品分成合同或成立合資、合作企業(yè)[6];

與三大油以外的中國(guó)企業(yè)成立合資、合作企業(yè);

建立外商獨(dú)資企業(yè)。

但是，《2019年負(fù)面清單》僅是國(guó)家政策層面對(duì)外商投資的指導(dǎo)，目前在法律層面未出臺(tái)實(shí)施細(xì)則，也未對(duì)現(xiàn)有法律法規(guī)進(jìn)行修訂，外國(guó)投資者應(yīng)如何在新制度下開(kāi)展對(duì)上游油氣行業(yè)的投資仍不明確。我們預(yù)期，實(shí)踐中可能需要解決以下法律問(wèn)題。